巴拿馬等船旗國(guó)在2018年10月底召開的IMO海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第73屆會(huì)議(MEPC73)上提交了一份提案，提議參照壓載水公約，為2020年限硫令也設(shè)定一個(gè)“經(jīng)驗(yàn)積累期(EBP)”，這個(gè)被部分業(yè)界人士理解為限硫令“過渡期”的提議受到了航運(yùn)界的廣泛熱議，并在會(huì)前得到了美國(guó)等國(guó)家的支持。與會(huì)各方就該提案展開了較長(zhǎng)時(shí)間的一般性辯論，最終仍未達(dá)成一致，會(huì)議僅邀請(qǐng)各方在未來就如何加強(qiáng)MARPOL附則VI第18條(燃油的提供和質(zhì)量)提出進(jìn)一步建議。該提案的內(nèi)容、影響和爭(zhēng)議是什么?為什么“EBP”能適用于壓載水公約，而在限硫令的適用上卻“折戟沉沙”?

巴拿馬提案

在MEPC73會(huì)議上，巴拿馬等船旗國(guó)提交了一份提案，提議建立一個(gè)類似于壓載水公約EBP的限硫令EBP。該提案認(rèn)為，為滿足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求將隨之增加，而這些混合燃油雖然硫含量滿足要求，但是在閃點(diǎn)、穩(wěn)定性和兼容性等方面可能存在不達(dá)標(biāo)的情況，這將對(duì)船舶和船員的安全構(gòu)成威脅。并且由于這些新型混合燃油尚未在市場(chǎng)上廣泛使用，因此現(xiàn)階段還無法準(zhǔn)確判定這些燃油的相關(guān)特性和參數(shù)。

基于以上考慮，為確保優(yōu)質(zhì)安全的合規(guī)燃油能持續(xù)供應(yīng)，以及避免不安全的燃油可能會(huì)因船舶無法獲得合規(guī)燃油的壓力而進(jìn)入市場(chǎng)，提案建議設(shè)立一個(gè)EBP，擬通過在EBP期間對(duì)公約實(shí)施的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析和審議，來解決由于燃油不可獲得和兼容性等問題而導(dǎo)致船舶出現(xiàn)違規(guī)的情況，從而避免對(duì)船舶不適當(dāng)?shù)奶幜P。

MEPC73會(huì)議與會(huì)各方就該提案內(nèi)容進(jìn)行了廣泛討論。在代表共同提案國(guó)對(duì)該提案進(jìn)行介紹時(shí)，馬紹爾群島代表解釋道，該提案的目的既不是為了修改0.5%的硫限要求，也不是為了延遲該要求的生效日期，而是為了尋求更大的透明度，以確保各方能一致有效地實(shí)施該要求。

支持者認(rèn)為，由于限硫令而增加的燃油成本與航運(yùn)業(yè)是緊密關(guān)聯(lián)的，為了使各行業(yè)能共同前行，應(yīng)關(guān)注燃油的數(shù)據(jù)收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的規(guī)模和影響遠(yuǎn)大于排放控制區(qū)0.1%硫限要求，因此先前排放控制區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并不足夠，有必要在采取行動(dòng)前考慮所有方面。還有部分代表認(rèn)為限硫令給船東和船員帶來不成比例的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，他們需要學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)燃油可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

反對(duì)者認(rèn)為，解決相關(guān)問題的建議性“一致性實(shí)施指南”已經(jīng)在制定中，當(dāng)前的情況與壓載水公約引入EBP時(shí)的情況大不相同。限硫令擬議的EBP可能會(huì)增加限硫令實(shí)施的不確定性并發(fā)出延遲實(shí)施的錯(cuò)誤信號(hào)，這將有損IMO的信譽(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)采取單邊措施，因此，應(yīng)避免任何對(duì)堅(jiān)定承諾產(chǎn)生懷疑的行為。此外，部分代表認(rèn)為該提案缺少具體細(xì)節(jié)，例如EBP的持續(xù)時(shí)間和可能引起的不確定性，因此不支持EBP，但是支持制定一個(gè)機(jī)制來進(jìn)行某種形式的數(shù)據(jù)收集。

基于上述討論，委員會(huì)邀請(qǐng)各方就如何加強(qiáng)MARPOL附則VI第18條的實(shí)施提出進(jìn)一步具體建議，特別是關(guān)于燃油質(zhì)量和無法獲得合規(guī)燃油的報(bào)告，以及如何使用GISIS模塊(全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng))進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析。

限硫令面臨的問題

在MEPC73上，巴拿馬等船旗國(guó)提出限硫令當(dāng)前的問題主要是無法獲得合規(guī)燃油問題、低硫油使用安全問題和混合燃油質(zhì)量問題等，并申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一個(gè)限硫令EBP來解決這些問題。關(guān)于無法獲得合規(guī)燃油問題，IMO在確定2020限硫令之前，就已審議并批準(zhǔn)了全球燃油可獲得性評(píng)估報(bào)告(MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6)，該報(bào)告的結(jié)論是全球煉油業(yè)有能力為航運(yùn)業(yè)提供足量的合規(guī)燃油。然而，不可否認(rèn)的是，報(bào)告并不能打消業(yè)界對(duì)局部地區(qū)無法獲得合規(guī)燃油的擔(dān)憂。為了避免由此給船方帶來的不成比例的責(zé)任，IMO同意船方可以通過提交無法獲得合規(guī)燃油的報(bào)告來豁免責(zé)任。盡管如此，為確保全球范圍公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，接下來IMO仍有義務(wù)督促各地區(qū)提供足量的合規(guī)燃油。

關(guān)于低硫油的使用安全問題，低硫油的低粘度和冷流性能容易帶來燃油泄露風(fēng)險(xiǎn)并加劇主機(jī)磨損，在美國(guó)已有不少相關(guān)事故報(bào)告。在2018年7月召開的會(huì)間會(huì)上，IMO正在制定的限硫令“一致性實(shí)施指南”已識(shí)別出低硫油的使用安全問題并提出了多種解決建議。關(guān)于混合燃油的質(zhì)量問題，雖然混合燃油硫含量滿足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隱患。

IMO對(duì)燃油質(zhì)量的關(guān)注由來已久，MARPOL公約附則VI第18條就已對(duì)燃油質(zhì)量提出了要求。2017年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)發(fā)布海運(yùn)燃料規(guī)范(ISO8217：2017)，增加了對(duì)混合燃油的具體要求，該規(guī)范計(jì)劃針對(duì)限硫令進(jìn)一步予以修訂。在此基礎(chǔ)上，IMO完成了燃油供應(yīng)商最佳實(shí)踐指南和燃油購(gòu)買者/使用者最佳實(shí)踐指南。注意到巴拿馬等船旗國(guó)就燃油的使用安全和質(zhì)量問題已向2018年12月初召開的IMO海上安全委員會(huì)第100次會(huì)議(MSC100)遞交了提案(MSC100/8/2)，經(jīng)討論，MSC100會(huì)議決定在雙年度議程中增加一項(xiàng)任務(wù)“為促進(jìn)與燃油使用相關(guān)的船舶安全制定進(jìn)一步措施”，目標(biāo)完成年為2021年。

不難看出，與壓載水不同，限硫令的當(dāng)前問題還是有解決辦法的，而且相對(duì)于壓載水公約提出的D-2最終達(dá)標(biāo)方式，限硫令提供了多種達(dá)標(biāo)方式，因此實(shí)施的難度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面會(huì)影響IMO聲譽(yù)，IMO政策的不確定性將導(dǎo)致越來越多國(guó)家轉(zhuǎn)而選擇單邊行動(dòng)。另一方面也會(huì)對(duì)“先行者”不公平。為在既定期限前實(shí)現(xiàn)0.5%的硫限目標(biāo)，已有很多船東、煉油廠、燃油供應(yīng)商、脫硫設(shè)備制造商投入了大量資金，2020限硫令任何形式的變化對(duì)他們來說都是一種打擊。